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2014-05-30 10:50:34  来源: 南昌市人民政府公报网 2014年第9期

我市农村义务教育财政投入机制现状及思考

● 南昌市财政局课题组


一、引言

当前,随着党和政府对教育工作的重视,随着农村义务教育经费保障机制改革工作的逐步深入,中小学,尤其是农村中小学教育经费投入和管理面临着前所未有的发展机遇。2005年12月24日,国务院发布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》。《通知》指出,“2006年开始,国家准备用5年时间,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,构建起农村义务教育经费保障的新制度。通过有针对性地制定解决方案,有计划、分步骤地推进改革,从而逐步建立起责任明确、合理分担、稳定增长的农村义务教育经费保障制度”。根据《通知》的要求,如今已过了7个年头,我国已初步建立起农村义务教育经费保障制度,但是目前在经费保障制度的作用下,我国农村义务教育发展状况如何?农村义务教育经费投入还存在哪些问题?如何破解现行财政投入机制中出现的新问题新情况?本课题以南昌市为对象,选取部分农村中小学校开展实地调研,以期总结经验,发现问题,为更好的解决现行经费保障制度下农村义务教育财政投入问题进行一些有益的思考。

二、我市农村义务教育财政投入现状分析

(一)我市农村义务教育概况

南昌市作为江西省的省会城市,全市总面积达7402.36平方公里,下辖四县五区四个开发区(新区),2012年全市总人口507.87万人,其中农村人口273.59万人,占全市总人口53.87%。2012年财政总收入500.16亿元,比上年增长21.6%。其中,地方财政一般预算收入240.02亿元,比上年增长28.3%。全年地方财政一般预算支出345.51亿元,比上年增长15.4%。

2012年全市教育支出63.28亿元,比上年增长23.8%;其中农村义务教育支出16.85亿元,占全市教育支出的26.62%;按支出项目来看,人员工资支出11.14亿元,占农村义务教育支出的66.11%,教学运转等事业性支出5.71亿元,占农村义务教育支出的33.89%。

2012年全市共有普通初中282所,在校生19.83万人,其中农村初中217所,在校生8.46万人,初中阶段适龄少年入学率99.3%。小学943所,在校生41.69万人,农村小学841所,在校生20.66万人,小学适龄儿童入学率100%。

(二)教育经费投入比较分析

我们通过比较我市和周边部分省会城市的生均公用经费标准,以及全市各县区(开发区、新区)在义务教育阶段生均公共财政预算内教育经费支出情况进行比较,从中寻找出各地在农村义务教育阶段经费投入上的差异。

表1:我市及部分周边省会城市义务教育生均公用经费标准情况对照表(2013年)

地区

小学生均公用经费

(元/年.生)

初中生均公用经费

(元/年.生)

南昌市

500

700

武汉市

800

1000

太原市

550

750

长沙市

525

735

合肥市

525

725


表1数据来自各地媒体报道

表2:2010-2013年我市普通初中生均公共财政预算内教育经费支出情况表(单位:元)

地区

年份

年平均增长率(%)

2010年

2011年

2012年

2013年

全市平均

3775.57

4785.12

5170.97

6676.25

20.93

市本级

4864.83

5925.17

6359.87

7617.14

16.12

南昌县

3145.73

4096.75

4294.99

5197.02

18.22

新建县

2877.36

4112.63

4598.25

5865.32

26.79

进贤县

3773.92

3579.25

3583.45

4760.73

8.05

安义县

4712.37

5818.08

7937.98

8976.48

23.96

湾里区

4571.15

10755.83

6879.49

19895.99

63.27

青山湖区

4101.99

4441.39

5095.37

6784.76

18.26

东湖区

3442.75

5113.13

4733.94

6867.59

25.88

西湖区

5230.11

5172.71

7688.58

8711.31

18.54

青云谱区

3347.46

4902.44

5002.49

6653.86

25.73

昌北开发区

3352.69

4992.77

5788.89

13516.14

59.15

高新开发区

2810.34

7025.23

8232.35

9447.3

49.8

红谷滩新区

3648.81

4257.31

4546.14

6180.53

19.2

桑海开发区

4312.76

8304.63

8158.66

8176.14

23.76


表3:2010-2013年我市普通小学生均公共财政预算内教育经费支出情况表(单位:元)

地区

年份

年平均增长率(%)

2010年

2011年

2012年

2013年

全市平均

2854.43

4320.45

4813.26

6055.04

28.49

市本级

1952.61

1985.82

1989.8

2619.16

10.28

南昌县

2438

3920.6

4193.52

5052.17

27.49

新建县

2034.72

3387.26

3412.47

4950.55

34.5

进贤县

2897.77

3412.76

3812.62

5957.71

27.16

安义县

3241.05

5656.62

6236.12

9250.3

41.85

湾里区

2871.42

4193.37

4693.79

5115.09

21.22

青山湖区

3703.93

5468.34

8487.05

8391.12

31.34

东湖区

3361.53

5083.44

5529.96

7201.19

28.91

西湖区

3468.8

5439.04

6021.93

6740.37

24.79

青云谱区

4037.21

5805.37

4691.41

5471

10.66

昌北开发区

3280.19

5858.24

5184.91

13260.37

59.3

高新开发区

3052.88

7372.44

9383

5179.16

19.27

红谷滩新区

3828.92

4588.84

5184.39

6878.46

21.56

桑海开发区

3428.74

3539.94

4620.03

5117.55

14.28

表2、表3数据由南昌市教育局和各县区财政、教育部门提供


通过表1我们可以发现,尽管我市的农村义务教育阶段经费力度不断增强,其中生均公用经费标准分别由2010年的小学生均300元、初中生均500元提高至2013年的小学生生均500元、初中生700元,但是我市的生均公用经费补助标准与周边省会城市相比仍存在一定的差距。


我们再对我市各县区普通初中、小学的生均公共财政预算内教育经费支出进行比较,通过表2、表3可以分析出,近三年来我市各县区在义务教育阶段的生均公共财政预算内教育经费支出呈现快速的增长态势,除个别县区外,基本保持15%以上的年平均增长率,这体现了各县区党委、政府对于农村义务教育工作的重视程度不断提高,在经费保障上持续加大投入。但是各县区在投入水平上还存有明显不平衡的现象,2013年普通初中生均教育经费支出最高的县区是最低县区的四倍有余;2013年普通小学生均教育经费支出最高的县区和最低县区也相差2.6倍,如此悬殊的差距应该引起相关部门的高度重视,努力缩小差距,逐步实现全市农村义务教育的均衡发展。

三、我市农村义务教育财政投入存在的问题

(一)经费投入模式不够合理。由于我市农村学校的底子较薄、历史欠债较多, 基础建设较差, 目前的公用经费水平仅能维持学校的基本运转。当前的义务教育经费采取按生均划拨的方式,对于规模较大的学校凭借规模效应还可以维持,对于规模较小的学校,要保障正常运营存在更大的困难。对于农村规模较小的中小学和教学点,按100人核定公用经费标准远远不能满足学校正常运转。随着我市城镇化进城的加快,大量的进城务工人员涌入县城及市区,大量的学龄儿童也随着父母进入城市的中小学就读,使得大部分农村学校目前生源逐渐减少,农村办学点分散且规模较小,造成了生均公用经费在进城务工子女及留守儿童之间的投入和现实不相配比。以学生基数作为核拨义务教育经费依据的弊端日渐突出、亟待改进,教育资源的配置难以实现高效公平。同时由于制度原因造成的财政部门拨付生均公用经费的时间往往迟于开学时间,尽管通过各种方式预拨了部分资金,但依然不同程度的造成了学校的实际运转困难。

(二)经费管理使用效率不足。按照政策规定,义务教育经费中不允许列支人员经费。多数学校只依靠财政拨入义务教育经费,没有其他资金来源。但为学校管理、安全保卫而雇佣的门卫、食堂员工、临时代课教师工资均需学校承担,又不在义务教育经费开支范围以内,致使有的学校陷入经费困境。比如说家庭经济困难寄宿生生活费补助资金对寄宿制学校带来的管理压力,在国家实施“两免一补”政策之后,我市所有的农村义务教育学校均取消了寄宿生的收费,国家对家庭经济困难的寄宿生发放生活补助,但是财政没有给予学校相应的补贴,只能通过挤占教育经费来解决。随着农村学校布局调整,寄宿制学校将越来越多,如果财政不给予专项补贴,此类收支矛盾将日趋加深。

(三)教学网点布局结构失衡。我市的农村中小学通过若干次调整之后,教学网点布局呈现合理化趋势,但与当前的教育现状相比,仍有一定的差距,主要表现在:一方面部分边远地区农村小学教学点分散,学生数量少,成班率不高,教学资源浪费严重,我们在调研中发现一所边远农村教学点仅有学生30余人,一个年级人数低至2人;但是县城周边的中心学校人满为患,大班额现象屡见不鲜,某所县城城关镇所属中学一个重点班的学生数就近百人。另一方面边远地区农村中小学校(教学点)教学环境亟待改善,受教育经费总量和地理环境等因素的制约,此类地区的学校办学条件简陋,师资力量不断老化,年轻教师因生活条件恶化流失严重,因此陷入了教学水平不足导致生源流失的恶性循环当中。

(四)县级财政配套压力过重。农村义务教育经费保障机制改革资金按规定分别由中央和地方财政按不同比例负担。近年来,国家对农村义务教育重视程度不断提升,教育投入也逐年加大,拨付大量政策性扶持资金,这些项目大多需要县级地方财政配套相应比例的资金。但是由于县级地方政府的财力有限,完全落实义务教育专项资金地方配套部分力有不逮,除上级财政拨付的公用经费和义务教育专项资金以外,地方财政仅承担每年教师工资资金已压力较重,致使基层农村义务教育经费较长时间呈现紧张态势,学校资金运转困难的现象难以扭转,进一步加剧了地方财政负担。

(五)绩效工资制度存在缺陷。我市在实行教师绩效工资改革之后,总体来看对于保障和提升教师待遇,调动和促进教师积极性起到了良好的作用,但是还是存在一定的程度的不平衡,具体体现在:一是县区之间教师待遇不平衡,受到县区财力的制约,县区之间在保障教师绩效工资发放、社会保险、住房公积金等方面存在较大的差异;二是不同学校之间教师绩效工资的不平衡,在同一县区内的不同学校,相同的绩效工资下劳动强度有高有低,这在某种程度上也挫伤了部分教师的工作积极性。

四、对我市农村义务教育财政投入机制的思考

(一)加大农村义务教育投入,调整经费投入运行管理模式。一是快速提高义务教育经费投入水平,各级政府必须真正把农村义务教育作为国家教育投资的重点,通过既调增量,也调存量的方式,大力优化财政支出结构,力争经过 3-5 年的努力,使我市的农村义务教育经费保障标准提升至全国中等以上水平;二是完善义务教育经费核拨指标体系,在以学生人数为指标核拨义务教育经费的基础上,进一步考虑学校的管理运营、安全及办学点分布情况、学校规模和物价上涨程度等多项因素,确定运转经费最低基数, 提高小规模学校正常运转的经费保障水平,科学合理核拨义务教育经费;三是加大对寄宿制学校的投入力度,缓解教育经费用于学生宿舍管理支出的矛盾,同时将贫困寄宿生生活补助范围扩大至所有贫困学生,使有的家庭条件十分困难但又未在校寄宿的贫困学生也能享受到生活补贴;四是是扩大教育经费使用范围,考虑基层学校的实际情况,允许在义务教育经费中列支一定比例的人员经费;五是确保义务教育资金按时到位,义务教育经费应在学校开学前拨付到位,缓解地方财政压力,保证学校正常的教学运转,切实提高资金使用的规范性与效益性。

(二)健全经费预算管理制度,加大学校财务人员培训力度。首先,各学校应继续建立健全义务教育预算制度,预算要公开透明,让学校领导、财务人员和教师或教师代表参与预算编制,提高预算的科学性和合理性,完善和细化预算内容,预算收支要全、数据要实、安排要细,特别是公用经费预算,应按国家有关规定力求精细化,避免随意操作。其次定期对我市义务教育经费管理的专兼职财务人员进行集中培训,在更新预算管理观念的同时,切实提高预算绩效水平,从而为我市农村义务教育经费保障体制改革提供长久的人力支持。

(三)合理优化教育网点布局,统筹城乡教育资源均衡发展。我市的农村中小学布局调整应按照“小学就近集中,初中相对集中”的原则,教育网点布局要适度调整,不搞大拆大建,重点解决学校班额过大和教育资源不均衡的问题。一是实施小学乡(镇)域一体化办学。可由乡镇中心小学负责协调周边小学及教学点教育设施设备、师资调配、教学管理等,统筹乡(镇)域小学教育资源。对规模小的初小校和教学点,可通过老师走教、校际交流等形式,实现教师资源共享共用,以有效解决学科专业教师紧缺不能开齐开足课程的问题;二是依托校车安全工程破解交通难题。财政部门要安排专项资金,加大投入力度,推广实施校车安全工程,多渠道解决学校布局调整后客观上造成的边远地区农村儿童因远辍学的问题。三是着力提高农村教师整体素质教育。采取各种有效措施,鼓励新招聘的优秀 大学毕业生到农村任教;加强农村教师培训,提高培训效果,不断提升农村教师的师德修养和业务能力;实行校长、教师交流制度,建立和完善鼓励城区校长、教师到农村学校或城市薄弱学校任职、任教机制,促进校长、教师在一定区域内合理交流。

(四)鼓励民间资本兴办教育,拓宽义务教育经费投入渠道。当前的学校经费来源比较单一,基本依靠国家的经费划拨,其他投入渠道所得的经费在学校经费中占小部分比例甚至为零,应改变政府投入“一家独大”的投资模式,使义务教育经费有更广阔的经费来源。充分调动全社会办教育的积极性,扩大社会资源进入教育途径,多渠道增加教育投入。完善财政、税收、金融和土地等优惠政策,鼓励和引导社会力量捐资、出资办学。完善捐赠教育激励机制,落实个人教育公益性捐赠支出在所得税税前扣除规定。但在拓宽经费渠道的同时,地方政府应该帮助学校建立严格的审查制度,通过资金流入审查制度、资金使用预算制度、资金使用单独核算制度、资金使用去向审查制度、资金使用公示制度等来监管社会资金的投入、管理,使社会的教育投入能完全使用在提高农村义务教育质量、保障农村义务教育健康可持续发展上。

(五)完善教师绩效工资制度,提高边远地区教师待遇水平。在调研中我们发现,在实施农村义务教育经费保障机制后,大部分教师仍认为工资分配制度只停留在基本合理阶段,在座谈中教师反映保障教师绩效工资的支付问题也存在地区和学校差异,为此落实并完善教师绩效工资考核制度显得尤为重要。在基本落实教师绩效工资的基础上,建议对长期在农村基层和边远地区工作的教师,在工资、职务(职称)等方面实行倾斜政策,制定出台相关政策,鼓励年轻教师到农村基层中小学校任教。同时加快建设农村艰苦边远地区教师周转宿舍,探索出台提高农村教师待遇的各种有效政策措施,提升农村教师职业吸引力。关心教师身心健康,落实和完善教师医疗养老等社会保障政策。


 

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