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2014-12-31 09:58:14  来源: 南昌市人民政府公报网 2014年第23期

深化农村土地改革  促进农业发展升级

—— 引导农村土地经营权有序流转的探讨

● 夏小兰


伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程,农村劳动力大量转移,农业物质技术装备水平不断提高,推进农村土地承包经营权流转,促进适度规模经营,是优化土地资源配置和提高劳动生产率、促进农业发展升级、稳定农村土地承包经营制度、提升农业效益、增加农民收入的重要举措和必由之路。结合工作实践,我对推动农村土地流转的深层原因、存在的主要问题和在安义县推进农村土地流转的实践探索,形成了一些思考。

一、农村土地流转是农业发展升级的迫切需要

随着城市化、工业化的逐步推进,大量的农村劳动力转移到非农产业,农民对土地的依赖性减弱,农村土地经营权流转明显加快,为发展适度规模经营创造了条件,破解了一家一户分散生产经营,土地资源利用率、产出率低和生产成本高、效益提升难等问题,成为农业发展升级的必然趋势。

(一)推进农村土地流转有利于现代农业发展。按照现代农业标准化、专业化、规模化和产业化的“四化”要求,发展现代农业,加强农村土地流转管理和服务工作,引导农村土地流转平衡有序进行,对于促进农业生产经营的规模化和城乡经济一体化发展,实现土地产业效益和农民收入的最大化,具有十分重要的现实意义。

(二)推进农村土地流转有利于调整农业结构。通过土地流转,可以盘活农村土地资源,推进农业产业结构调整的步伐,实现从单一粮食作物种植向经济作物种植,由大田农业向设施农业,由设施农业向立体农业、观光农业延伸,改变农村传统的种植业结构,使农业产业结构的发展走上更规范、更科学的路子。

(三)推进农村土地流转有利于推广农业技术。通过土地流转,促进适度规模经营,为农业新技术的推广和应用创造了有利条件。有利于植物保护、节水灌溉、保护性耕作、测土配方施肥、良种与良法、农机与农艺配套等新技术的推广应用,促进农业的可持续发展方面发挥重要的作用。

(四)推进农村土地流转有利于农业社会服务。通过土地流转,开展全程或“耕、种、收”等主要作业环节的社会化集约服务,促进农业产业的规模化发展和节本增效创造了条件。为新型农业经营主体开展全程托管和主要环节托管,实现统一耕作,规模化生产,促进农业发展升级。

(五)推进农村土地流转有利于增加农民收入。通过土地经营权的合理流转,使土地集中在少数种田能手的手中,农民可以获得稳定的土地租金,一部分农民还可以返聘种田能手,得到务工报酬,大部分农民可以摆脱土地的束缚,解决了 “一心挂两头、两头都耽误”的问题,安心地外出打工或从事其它非农产业,获得更高的收入。同时,种田能手可以利用资金和技术的优势,实行规模化、集约化种植,提高土地的利用率和产出率,从而自身也获得了较好的经济效益,真正实现农民增收,农业增效。

二、农村土地流转面临的问题和困难    近年来,农村土地流转呈明显加快的趋势,但仍存在很多不可忽视的问题,主要表现为土地流转总体规模不大、各地土地流转发展不平衡、流转方式创新不够、流转行为不规范等等。主要原因有以下几方面:

(一)农民恋土情结根深蒂固。长期以来,农民对土地有着深厚的感情,恋土情结根深蒂固,视承包田为命根子,不愿轻易离开土地,更不愿将土地长期流转。相当一部分农民思想上存在一定顾虑,担心土地一旦流转出去,会失去承包经营权,自己想收回时能不能收回;国家的惠农补贴资金,还能不能发到自己手中,因此宁愿粗放经营甚至抛荒,也不愿转出去。另外,由于外出务工经商,收入不稳定,失去了生存的最基本保障,导致土地流转期限较短,影响了土地的健康流转和规模经营的发展速度。

(二)农村土地承包遗留问题多。部分村组由于农户分户后土地面积小、人地矛盾突出,存在农村承包土地“三年一小调、五年一大调”的风俗,土地权属不稳定。二轮承包时由于当时土地确权登记的测量技术不是很发,土地的形状、位置、四至边界不清晰,面积不准确,加上近年来农民建房和村社集体基础设施建设用地面积没有调减,承包地面积与实际面积不实等问题,为土地流转埋下隐患。据基层人民法院有关人士介绍,近几年来农村土地纠纷案件呈明显上升趋势。

(三)农村土地流转服务滞后。尽管从中央到地方各级都要求建立健全土地流转管理和服务机构。当前,实实在在开展土地流转服务工作的基层机构并不多,特别在无人员、经费保障的情况下,乡、村两级土地流转服务中心或工作站的工作职能很难落实,难以有效开展土地流转信息收集、发布、合同鉴证和流转行为规范指导及矛盾调处等工作,土地流转大都是群众的自发性行为,多为口头协议,缺乏约束力和规范性,政府在土地流转上缺少应有的管理、引导和服务,留下了发生纠纷的隐患,制约着土地流转。

(四)成片长期规模流转的少。一方面,在实施土地规模流转时,特别是整组、整村成片流转的,往往因为一户或几户承包户没有谈妥,制约了成片规模化发展。另一方面,近年极端异常天气频繁,规模农业生产面临很大自然风险;生产成本的增加,导致生产风险越来越大;农业发展投入大融资难,农产品价格波动大,存在资金效益风险,不敢大胆投入,不敢大规模开发。导致短期零星流转粗放经营的多、长期规模流转发展现代高效农业的少,效益难以提高。

(五)土地流转政策尚不配套。对土地流转后农民的社会保障、进城落户、子女入学、就业培训等没有相应的配套政策。对受让者经营不善、粗放经营或掠夺式经营,造成土地产出率低和效益低甚至抛荒,以及随意改变土地农业用途,造成“农转非”等,造成耕地损害、抛荒、非农化等行为,没有明确制裁办法,缺乏有效的法律责任追究。法律的修改存在明显的滞后性,党的十七届三中全会《决定》就已明确了农村土地承包关系长久不变,但现行《农村土地承包法》规定的承包期限仍为30年,未及时作相应修订,限制了受让主体对流转土地的长期投资和投入。

三、推进农村土地流转的实践探索

安义县以省、市深化农村土地改革为契机,因地制宜,大胆探索,积极推进农村土地流转,引导适度规模经营,有效的促进了农业发展升级。

(一)推进农村土地确权登记颁证工作。通过确权建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度,是稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转、发展适度规模经营的重要基础性工作。完善承包合同,健全登记簿,颁发权属证书,强化土地承包经营权物权保护,为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。建立健全土地承包经营权信息应用平台,方便群众查询,利于服务管理。安义县通过确权登记颁证明确土地承包经营权“用益物权”的属性,给土地发身份证,给农民吃定心丸,有效避免土地产权纠纷,为推动土地流转,加速农业发展升级打下坚实的基础性。据了解,安义县开展确权登记颁证以来,全县规范流转面积13万亩,达全县总承包面积的46%,并实现土地流转工作群众“零上访”的目标。

(二)建立健全土地流转管理服务机构。土地流转的主体是农民,工作重点应在县、乡、村三级,县、乡、村三级都要成立土地流转管理服务机构,至少配备1-3名专职工作人员,明确工作职责,拨给工作经费,履行对土地流转工作的管理和服务职能,主要提供政策咨询、土地流转信息交流、规范的土地流转合同文本、土地流转合同鉴证等免费服务。安义县是南昌市农村土地流转交易市场建设试点县,在全县率先建立了覆盖全县的县、乡、村三级农村土地网络化交易平台,形成了“村组采集信息、乡镇组织交易、县局审核发证”交易流程,实现了“八个统一”(统一了市场建设标准、供求信息发布、流转交易流程、流转合同文本、流转权证发放、台帐登记备案、工作人员培训、政策激励机制)、“四个转变”(口头流转向合同流转转变、自发流转向委托流转转变、零星流转向连片流转转变、短期流转向长期流转转变)。三级网络化交易平台建立以来,据统计,全县农村土地合同流转面积13万亩,委托流转面积9.5万亩,流转期限在5年以上的7.8万亩,集中成片流转面积7.3万亩,分别提高了87%、63%、50%、36%。

(三)积极培育扶持新型农业经营主体。土地流转的健康有序发展,要求培育扶持种植大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等新型农村经营主体。各级政府和财政部门要出台相关扶持政策,安排专项奖励资金,在符合条件的前提下,有关部门要在项目安排、建设用地、融资贷款、农机补贴等方面给倾斜。安义县把推进农村土地流转与促进适度规模经营发展现代农业同步推进。明确了“八大”政策和“五大”保障,有力地促进了种植大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等多种形式的农业经营主体的发展。据统计,该县已累计注册登记农民专业合作社374家,成员人数达到3500人,出资总额超6亿元,仅今年全县就注册登记农民专业合作社143户,占全县总数的38%;发展100亩以上的种粮大户400余户(其中,1000亩以上的19户,500亩以上的53户),家庭农场117家,社会化服务组织27家,引进农业龙头企业11家,培育现代职业农民1200多名。全县综合机械化率达85%,油菜机播机收率达100%,水稻机耕率达100%、机插率达50%、机收率达90%,农业生产社会化服务总面积超过4万亩。

(四)出台配套政策完善社会保障制度。出台配套政策,统筹解决流转农户的社会保障、养老保险、医疗保险、转移就业等问题,对流转农户进城落户的,享受与城市居民同等的就业、就医、子女入学等社会服务待遇;对进城务工达一定年限、有一定技能的,在医疗保险、住房公积金、失业救助等方面,给予与城镇居民同等待遇,消除土地流转农民的后顾之忧。安义县为推动农村土地流转,促进适度规模经营,先后出台了10多个专项配套文件,明确了一系列配套政策。比如:对土地承包经营权全部流转且流转达一定年限的农民,免费提供一次性职业技能培训,符合条件的县人力资源和社会保障局优先安排小额贷款。又如:鼓励组建村劳务合作社,通过村劳务合作社的协调对接,帮助农村土地流出农民就近在新型农业经营主体和县工业园区充分就业。

(五)创新农业融资渠道破解升级瓶颈。综合运用货币和财税政策工具,引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的信贷、保险支持机制,创新金融产品和服务,加大信贷支持力度,分散规模经营风险。鼓励符合条件的农业产业化龙头企业通过发行短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等多种方式,拓宽融资渠道。鼓励融资担保机构为新型农业经营主体提供融资担保服务,鼓励有条件的地方通过设立融资担保专项资金、担保风险补偿基金等加大扶持力度。安义县金融办注册设立县农业经济金融服务公司,县财政先期注资300万元,设立农村产权抵押贷款风险基金,用于化解“两权”抵押贷款风险;财政注资“财政惠农信贷通”财政风险补偿金375万元,专项用于化解“财政惠农信贷通”贷款风险。并在全省率先推出了“两权”(承包经营权、流转使用权)抵押贷款和“财政惠农信贷通”业务,增强了新型经营主体投资发展现代农业的底气和信心。目前,已先发放“两权”抵押贷款460万元,单笔贷款最高达200万元;发放“财政惠农信贷通”贷款近2000万元,单笔贷款最高达300万元,有效缓解了经营主体融资难的问题,促进了农业发展升级。

(作者系安义县人民政府副县长)

 

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